Dasar Penswastaan: Kelebihan dan Kekurangan dari Perspektif Perkhidmatan Awam

1. Pendahuluan

Penswastaan telah menjadi antara dasar ekonomi utama yang diperkenalkan di pelbagai negara sejak akhir tahun 1970-an dan awal 1980-an. Dasar ini lahir daripada ideologi ekonomi neoliberal yang menekankan pengurangan peranan kerajaan dalam ekonomi, peningkatan kecekapan pasaran serta penggalakan tanggungjawab individu dalam penyampaian perkhidmatan awam. Di peringkat antarabangsa, dasar penswastaan mula mendapat momentum apabila pemimpin seperti Margaret Thatcher di United Kingdom dan Ronald Reagan di Amerika Syarikat melaksanakan aktiviti penswastaan sebagai sebahagian daripada pembaharuan ekonomi negara masing-masing. Di negara ini pula, Malaysia mula menginstitusikan dasar penswastaan pada awal 1980-an, selari dengan aspirasi pembangunan ekonomi yang digagaskan oleh Tun Dr. Mahathir Mohamad, Perdana Menteri pada ketika itu.

Secara umum, penswastaan merujuk kepada pemindahan pemilikan, kawalan atau tanggungjawab pengurusan sesuatu entiti atau perkhidmatan daripada sektor awam kepada sektor swasta. Matlamat utama penswastaan adalah untuk mengurangkan beban kewangan kerajaan, meningkatkan kecekapan operasi dan memperkukuh pertumbuhan ekonomi melalui penglibatan aktif pihak swasta. Namun, dasar ini juga menimbulkan pelbagai implikasi dari segi ekonomi, sosial mahupun politik.

2. Perkembangan Penswastaan

Penswastaan tidak lahir secara tiba-tiba tetapi dipengaruhi oleh konteks global yang menyaksikan krisis fiskal dan kemerosotan keyakinan terhadap keberkesanan sektor awam dalam menguruskan ekonomi. Menurut Haque (1996), arus pembaharuan ini mencerminkan usaha untuk merombak negara kebajikan, dengan menyerahkan sebahagian besar tanggungjawab penyampaian perkhidmatan kepada pasaran bebas. Dalam konteks ini, dasar penswastaan bukan sahaja dilihat sebagai penyelesaian kepada ketidakcekapan sektor awam, tetapi juga sebagai strategi untuk mengurangkan siaz kerajaan dan menanam budaya korporat dalam sektor perkhidmatan.

Brune et al. (2004) pula menegaskan bahawa penswastaan dengan pantas menjadi pilihan dominan dalam pembangunan ekonomi global, terutamanya setelah disokong secara aktif oleh institusi kewangan antarabangsa seperti Tabung Kewangan Antarabangsa (IMF) dan Bank Dunia. Negara-negara membangun, termasuk Malaysia, digalakkan untuk menerima pakai dasar ini sebagai sebahagian daripada syarat pembaharuan struktur ekonomi.

2.1 Sejarah Penswastaan di Malaysia

Di Malaysia, penswastaan mula diperkenalkan secara rasmi pada awal tahun 1980-an menerusi dasar ekonomi yang diterajui oleh Tun Dr. Mahathir Mohamad. Latar belakang dasar ini berkait rapat dengan agenda pembangunan nasional yang bertujuan mempercepatkan pertumbuhan ekonomi, mengurangkan pergantungan terhadap sektor awam serta memperluas penglibatan sektor swasta dalam aktiviti ekonomi. Pelaksanaan dasar ini dimantapkan dengan pengenalan Pelan Induk Penswastaan 1983, yang menetapkan objektif utama penswastaan di Malaysia (Lai et al. 2018) iaitu:

• Mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran sektor awam
• Meningkatkan kecekapan dan produktiviti entiti bekas milik kerajaan
• Menggalakkan penglibatan dan pemilikan Bumiputera dalam sektor korporat

Tan (2007) mencatatkan bahawa dasar penswastaan ini turut disokong oleh konsep “Malaysia Incorporated”, yang mempromosikan kerjasama strategik antara sektor awam dan swasta. Konsep ini menekankan bahawa negara harus dilihat sebagai sebuah entiti korporat, maka semua pihak berkepentingan bekerjasama dalam mengejar kemakmuran bersama.

Walaupun penswastaan di Malaysia telah menyumbang kepada perkembangan infrastruktur, utiliti dan pasaran modal, tetapi pelaksanaannya tidak terlepas daripada kritikan. Menurut Siddiquee dan Mohamed (2007), pelaksanaan penswastaan sering dilihat sebagai berat sebelah kerana manfaat utamanya dinikmati oleh golongan elit yang mempunyai hubungan politik.

Sebagai satu dasar ekonomi yang berimpak besar, penswastaan tidak boleh dinilai hanya dari segi prestasi kewangan atau pertumbuhan ekonomi semata-mata. Aspek sosial, kesamaan hak semua golongan dan keadilan dalam agihan manfaat juga perlu diberi perhatian. Penswastaan yang tidak diiringi dengan mekanisme pemantauan dan tadbir urus yang baik berisiko mencipta ketidaksamaan dan memperkukuh struktur kuasa yang tidak seimbang.

Malaysia sebagai sebuah negara membangun dengan sejarah dasar afirmatif, harus memastikan bahawa pelaksanaan penswastaan selari dengan matlamat pembangunan inklusif. Ini termasuk memberi ruang kepada perusahaan kecil dan sederhana (PKS), memperkasakan penyertaan Bumiputera secara lebih meluas dan bermakna dengan menegakkan prinsip ketelusan dan akauntabiliti dalam setiap proses penswastaan.

3. New Public Management dan Public Choice Theory dalam Konteks Penswastaan

Dalam era moden yang semakin mencabar, sektor awam bukan lagi boleh beroperasi secara statik dengan berpegang kepada pendekatan birokrasi tradisional. Tuntutan rakyat terhadap perkhidmatan yang lebih cekap, telus dan mesra pengguna telah memaksa kerajaan di seluruh dunia meninjau semula kaedah pengurusan mereka. Dalam konteks ini, muncul dua pendekatan yang memainkan peranan besar dalam reformasi pentadbiran awam iaitu New Public Management (NPM) dan Public Choice Theory (PCT). Kedua-dua pendekatan ini membawa pemikiran yang segar namun kontroversial dalam mentafsir serta membentuk cara sektor awam berfungsi.

3.1 New Public Management

New Public Management atau NPM, timbul daripada keinginan untuk mentransformasi sektor awam agar lebih dinamik, cekap dan berorientasikan hasil, yang mana ianya ciri-ciri yang lazimnya dikaitkan dengan sektor swasta. NPM ini diperkenalkan secara agresif pada sekitar 1980-an dan 1990-an, terutamanya di negara-negara Eropah. NPM menggesa agar sektor awam mengamalkan prinsip-prinsip seperti pengurusan berasaskan prestasi, persaingan sihat, aktiviti berorientasi pelanggan dan desentralisasi kuasa.

Menurut Jan-Erik Lane (2002), NPM menekankan desentralisasi, kawalan output dan pengurusan berasaskan objektif berbanding peraturan birokratik dan proses tradisional. Pendekatan ini mencabar struktur hierarki yang telah lama menjadi tunjang kepada birokrasi klasik. Dalam erti kata lain, NPM membawa angin perubahan yang menyemarakkan inovasi dan kebertanggungjawaban dalam kalangan penjawat awam.

Namun, dalam melaksanakan pendekatan ini, timbul persoalan tentang nilai yang sering dibincagnkan seperti keadilan sosial, kesamaan hak dan kepercayaan rakyat terhadap institusi awam. Dalam mengejar angka dan prestasi yang boleh diukur, elemen kemanusiaan dalam perkhidmatan awam tidak boleh diabaikan bagitu sahaja,

3.2 Public Choice Theory

Berbanding NPM yang menekankan kecekapan dan inovasi, Public Choice Theory (PCT) pula membawa elemen ekonomi ke dalam dunia politik dan pentadbiran awam. Ia tidak melihat ahli politik dan birokrat sebagai ‘penjaga kepentingan awam’ yang tidak berkepentingan, sebaliknya sebagai individu yang bertindak secara rasional untuk memenuhi kepentingan diri sama seperti pengguna atau pengeluar dalam sektor ekonomi.

PCT diperkenalkan oleh Vincent dan Elinor Ostrom pada tahun 1971, dengan tujuan mencabar idealisme terhadap birokrasi. Mereka menegaskan bahawa tanpa insentif yang betul dan mekanisme kawalan yang telus, birokrasi akan terdedah kepada ketidakcekapan, pembaziran sumber dan pencarian sewa (rent-seeking). Dalam konteks ini, tadbir urus dilihat sebagai hasil dari tindak balas individu-individu yang dipengaruhi oleh rangka kerja institusi di sekeliling mereka.

Pendekatan ini, walaupun kelihatan sinikal, membawa dimensi realisme yang berguna dalam merangka dasar awam yang lebih berkesan dan bebas daripada andaian moralistik semata-mata.

3.3 Kebaikan dan Cabaran Teori

Kedua-dua NPM dan PCT membawa sumbangan yang berharga terhadap pemodenan sektor awam. NPM menawarkan kelebihan dalam meningkatkan kecekapan, mengurangkan pembaziran dan mendorong akauntabiliti melalui pengukuran prestasi yang lebih jelas (Dunleavy & Hood 1994; Barzelay 2001). Namun, penekanannya terhadap apa yang boleh diukur sering mengabaikan nilai-nilai moral yang tidak jelas seperti keadilan, kesaksamaan dan hubungan sosial antara rakyat dan kerajaan (Wan Abdullah 2010). Malah, dominasi budaya korporat dalam pengurusan awam berpotensi melemahkan prinsip demokrasi dan etika profesional (Mathiasen 1999).

PCT pula memberikan pemahaman yang lebih realistik tentang kelakuan penjawat awam, sekali gus membolehkan pembuat dasar merekabentuk sistem ganjaran dan hukuman yang lebih efektif (Firidin 2022; Aucoin 1990). Namun, ia juga dikritik kerana terlalu menekankan kepentingan diri dan mengabaikan semangat perkhidmatan awam, kesetiaan kepada rakyat dan tanggungjawab sivik (Mengiste 2020). Tambahan pula, apabila dijadikan asas kepada struktur kerajaan yang terlalu terpecah, ia boleh menghakis koordinasi dan kesatuan dalam pelaksanaan dasar (Grossman et al. 2017).

4. Kajian Kes

Penswastaan bertujuan untuk mengurangkan beban fiskal kerajaan, mempertingkatkan kecekapan sektor awam dan memperluas penyertaan sektor swasta dalam ekonomi nasional. Antara organisasi yang mengalami transformasi besar menerusi penswastaan ialah Tenaga Nasional Berhad (TNB) dan Telekom Malaysia (TM). Kedua-dua entiti ini bukan sahaja memainkan peranan penting dalam penyediaan utiliti asas kepada rakyat, tetapi juga menjadi cerminan kepada kejayaan dan cabaran dasar penswastaan di Malaysia. Penulisan ini akan menganalisis dua kajian kes tersebut, dengan memberi perhatian kepada konteks pelaksanaan, hasil positif, kritikan dan prospek kelestarian jangka panjang.

4.1 Kajian Kes 1: Tenaga Nasional Berhad (Tnb)

Tenaga Nasional Berhad (TNB), yang dahulunya dikenali sebagai Lembaga Letrik Negara (LLN), merupakan antara entiti terawal yang melalui proses pengkorporatan dan penswastaan dalam inisiatif nasional Malaysia. Pada tahun 1990, TNB dikorporatkan sebagai sebahagian daripada agenda penswastaan besar-besaran di bawah pentadbiran Tun Dr. Mahathir. Tujuan utama penswastaan ini adalah untuk mengurangkan beban fiskal kerajaan terhadap penyelenggaraan infrastruktur tenaga, mempertingkatkan kecekapan operasi sambil menggalakkan penglibatan sektor swasta dalam pembangunan ekonomi negara (Tan 2007).

Penswastaan TNB dilaksanakan dengan memberi entiti tersebut hak monopoli sebagai pembekal utama utiliti tenaga elektrik di peringkat nasional. Namun begitu, monopoli ini mula dicabar pada pertengahan 1990-an apabila kerajaan membuka ruang kepada kemasukan syarikat Penjana Tenaga Bebas (Independent Power Producers – IPPs). Langkah ini mencerminkan usaha liberalisasi pasaran, namun pada masa yang sama, ia juga menandakan pengurangan kuasa mutlak TNB sebagai penjana tunggal tenaga. Walaupun TNB terus mengekalkan kawalan terhadap grid nasional, peranan sebagai penjana tenaga kini dikongsi bersama dengan IPP lain (Muthiah 1995; Lee 2011).

Antara hasil positif daripada penswastaan TNB adalah peningkatan dalam aspek infrastruktur dan pemodenan sistem bekalan elektrik negara. Perkembangan ini termasuk pelaburan dalam teknologi terkini dan peluasan rangkaian grid ke kawasan yang sebelum ini kurang mendapat liputan. Selain itu, penswastaan TNB juga telah menyumbang kepada peningkatan penyertaan Bumiputera dalam sektor tenaga melalui pelbagai insentif dan pemilikan saham yang diselaraskan dengan dasar ekonomi negara. Thillainathan (2022) menegaskan bahawa penyertaan ini sejajar dengan matlamat Dasar Ekonomi Baru untuk memperkukuh kedudukan ekonomi kaum Bumiputera dalam sektor strategik.

Meskipun terdapat beberapa pencapaian ketara, penswastaan TNB tidak terlepas daripada kritikan. Salah satu isu utama ialah dakwaan kronisme, terutamanya dalam proses pemberian lesen kepada IPP. Tan (2007) menyatakan bahawa pemilihan IPP sering dikaitkan dengan hubungan politik, sekali gus mencetuskan persoalan mengenai keadilan dan ketelusan proses tersebut. Malaluan (2014) pula mengkritik bahawa proses ini mencerminkan kemunduran dalam sistem demokrasi kerana pelaksanaan dasar penting dilakukan tanpa libat urus awam yang menyeluruh dan pemantauan institusi yang bebas.

Dari segi kelestarian, TNB kekal sebagai pemain utama dalam sektor tenaga negara. Namun, terdapat beberapa kebimbangan yang semakin ketara, khususnya berkaitan dengan kebebasan pengawal selia dan sama ada kepentingan awam terus dijaga dalam persekitaran yang semakin dikomersialkan. Oleh itu, TNB perlu bersedia untuk menyesuaikan diri dalam landskap tenaga yang berubah, sambil memastikan bahawa kepentingan rakyat tidak dikompromi.

4.2 Kajian Kes 2: Telekom Malaysia (Tm)

Telekom Malaysia (TM) juga merupakan antara institusi kerajaan yang terawal melalui proses penswastaan. Pada asalnya, TM merupakan jabatan kerajaan yang bertanggungjawab terhadap perkhidmatan telekomunikasi negara. Pada tahun 1987, ia dikorporatkan dan seterusnya disenaraikan secara berperingkat di Bursa Malaysia. Penswastaan TM bertujuan untuk memodenkan infrastruktur telekomunikasi negara, mengurangkan perbelanjaan kerajaan dan merangsang pertumbuhan pasaran modal serta pemilikan korporat dalam kalangan rakyat Malaysia (Tan 2007).

Transformasi TM dijalankan menerusi penawaran saham kepada umum, yang mana kerajaan masih mengekalkan kawalan melalui syarikat berkaitan kerajaan (GLC) dan pegangan institusi. Penswastaan ini juga berkait rapat dengan objektif Dasar Ekonomi Baru untuk memperluas pemilikan ekuiti Bumiputera dalam sektor korporat strategik. TM kemudiannya mengalami penstrukturan dan pembentukan entiti global seperti TM International, yang kemudiannya berkembang menjadi Axiata Group (Yahya 1998).

Dari segi pencapaian, TM berjaya melaksanakan peluasan pantas terhadap infrastruktur dan perkhidmatan telekomunikasi di seluruh negara. Pelaburan dalam jaringan telefon tetap, jaringan mudah alih dan internet berkelajuan tinggi telah memberi impak besar terhadap kemajuan digital negara. Selain itu, TM juga berjaya menembusi pasaran antarabangsa, sekali gus mengukuhkan kedudukan Malaysia sebagai pemain dalam sektor komunikasi serantau. Perkembangan ini menandakan keberkesanan penswastaan dari sudut pembangunan teknologi dan globalisasi syarikat milik negara.

Walaupun berjaya dari sudut komersial dan infrastruktur, penswastaan TM turut menerima pelbagai kritikan. Antara isu yang paling ketara ialah peningkatan tarif dan kemampuan rakyat untuk membayar perkhidmatan asas. Martin (2001) menegaskan bahawa model berasaskan keuntungan menyebabkan keutamaan diberikan kepada keuntungan syarikat berbanding akses mampu milik kepada pengguna. Selain itu, rasionalisasi pekerja selepas penswastaan menimbulkan keresahan dalam kalangan kakitangan, termasuk mogok dan rungutan terhadap pengurangan faedah serta ketidaktentuan pekerjaan.

TM kekal sebagai entiti yang penting dalam transformasi digital negara, terutamanya dalam projek seperti Unifi dan pembangunan rangkaian 5G. Namun, TM kini berdepan cabaran besar untuk mengimbangi antara kewajipan sebagai penyedia perkhidmatan sejagat (universal service provider) dengan matlamat komersial yang perlu mengutamakan keuntungan. Model perniagaan masa hadapan TM perlu memastikan bahawa prinsip peluasan digital dan keadilan sosial tidak dikorbankan dalam usaha mencapai keunggulan korporat.

Dua kajian kes ini – TNB dan TM – memberikan gambaran yang menyeluruh mengenai kejayaan dan kelemahan dasar penswastaan di Malaysia. Walaupun kedua-duanya mencatatkan pencapaian dari segi pembangunan infrastruktur, pemodenan perkhidmatan dan peluasan pasaran, mereka juga mencerminkan cabaran sebenar yang dihadapi apabila dasar penswastaan tidak disertakan dengan tadbir urus yang telus dan sistem kawal selia yang berkesan. Isu kronisme, beban kos kepada pengguna dan kesan terhadap kebajikan pekerja menunjukkan bahawa penswastaan bukanlah satu penyelesaian mutlak, tetapi satu alat yang perlu dikendalikan secara berhati-hati dan bertanggungjawab.

Bagi Malaysia khususnya, pendekatan hibrid yang menggabungkan kecekapan pasaran dengan keadilan sosial amat diperlukan. Kita memerlukan sistem yang bukan sahaja mendorong akauntabiliti, tetapi juga menjamin bahawa tiada kelompok yang ketinggalan dalam arus pembangunan.

5. Kelebihan Penswastaan

5.1 Kelebihan Penswastaan dari Perspektif Umum

Dari segi makro, penswastaan telah dikenalpasti sebagai pemangkin kepada pertumbuhan ekonomi yang lebih mapan dan berdaya saing. Salah satu kelebihan paling ketara ialah peningkatan kecekapan dan produktiviti. Dalam sektor swasta, keutamaan terhadap keuntungan mendorong syarikat untuk memaksimumkan penggunaan sumber, meminimumkan pembaziran dan meningkatkan keberkesanan operasi. Ini berbeza dengan entiti awam yang sering terikat dengan struktur birokratik dan kurang insentif prestasi. Menurut kajian oleh Sheshinski dan López-Calva (2000), penswastaan secara umumnya telah menyumbang kepada peningkatan prestasi firma yang sebelumnya diuruskan kerajaan.

Selain itu, penswastaan mampu mengurangkan beban kewangan kerajaan. Apabila sesuatu perkhidmatan atau aset dipindahkan kepada sektor swasta, kerajaan tidak lagi bertanggungjawab sepenuhnya terhadap kos operasi dan kerugian yang mungkin ditanggung oleh entiti tersebut. Ini membolehkan sumber awam dialihkan ke sektor-sektor yang lebih kritikal seperti pendidikan, kesihatan dan pembangunan sosial (Lai et al. 2018).

Lebih daripada itu, penswastaan turut berperanan dalam menarik pelaburan langsung asing (FDI). Sektor yang dahulunya tertutup kepada pelabur luar kini terbuka, sekali gus menggalakkan kemasukan modal, kepakaran dan teknologi dari luar negara. Sheshinski dan López-Calva (2000) turut menekankan bahawa pembukaan sektor melalui penswastaan telah meningkatkan daya tarikan ekonomi negara terhadap pelabur antarabangsa.

Di samping itu, proses penswastaan melalui penyenaraian syarikat di bursa saham turut memacu pembangunan pasaran modal. Menurut Sun dan Tong (2002), kaedah ini bukan sahaja meningkatkan keterlibatan awam dalam pasaran saham, tetapi juga memperkukuh struktur pemilikan korporat yang lebih meluas dan demokratik. Keadaan ini menyumbang kepada kestabilan ekonomi jangka panjang dan menggalakkan budaya pelaburan dalam kalangan rakyat.

Tambahan pula, dalam persekitaran yang kompetitif, syarikat swasta sentiasa terdorong untuk memperbaiki mutu perkhidmatan dan memperkenalkan inovasi baharu sebagai strategi untuk mengekalkan pelanggan. Martin (2001) menegaskan bahawa tekanan pasaran yang wujud dalam sektor swasta adalah pemangkin utama kepada pembaharuan dan penambahbaikan berterusan. Akhirnya, semua ini membentuk ekosistem yang kondusif kepada semangat keusahawanan dan pertumbuhan sektor perusahaan kecil dan sederhana (PKS), sekali gus menjana lebih banyak peluang pekerjaan dan meningkatkan daya saing ekonomi (Abdeldayem & Al Dulaimi 2022).

5.2 Kelebihan Penswastaan dalam Konteks Sektor Awam

Sektor awam sering dikritik kerana kelembapan birokrasi, kelemahan pentadbiran dan pembaziran sumber. Dalam hal ini, penswastaan telah dilihat sebagai satu strategi untuk memperkukuh penyampaian perkhidmatan kerajaan melalui kaedah yang lebih berorientasikan prestasi dan kecekapan kos.

Salah satu impak langsung penswastaan dalam sektor awam ialah pengurangan kelewatan dan peningkatan kecekapan dalam penyampaian perkhidmatan. Pengalaman Malaysia dalam melaksanakan penswastaan membuktikan bahawa sektor swasta boleh mempercepatkan proses kerja dan meningkatkan kepuasan pengguna (Jomo 2002).

Selain itu, penswastaan membolehkan wujudnya struktur akauntabiliti yang lebih jelas. Dengan pelaksanaan kontrak berdasarkan prestasi dan hasil yang boleh diukur, mutu perkhidmatan dapat ditingkatkan dan penyedia perkhidmatan boleh dipertanggungjawabkan sekiranya gagal memenuhi piawaian yang ditetapkan (Haque 1996).

Kerajaan juga boleh mengoptimumkan sumber yang terhad melalui perkongsian awam-swasta (PPP). Dalam model ini, sektor swasta memainkan peranan dalam pelaksanaan projek manakala kerajaan menumpukan kepada fungsi penggubalan dasar dan pemantauan. Nguyen dan Hall (2018) menjelaskan bahawa ini membolehkan penyaluran semula sumber kerajaan ke bidang yang lebih strategik.

Tambahan pula, firma swasta lazimnya lebih agresif dalam penerimaan teknologi baharu dan pendekatan inovatif. Dalam bidang seperti utiliti dan pengangkutan, penglibatan sektor swasta telah mendorong penggunaan teknologi yang lebih moden dan mesra pengguna, sekali gus meningkatkan mutu perkhidmatan (Martin 2001).

Akhir sekali, organisasi yang telah diswastakan sering mengamalkan budaya kerja berasaskan prestasi melalui pengenalan sistem penilaian seperti Petunjuk Prestasi Utama (KPI). Ini membawa kepada peningkatan daya saing dalaman dan motivasi pekerja, berbeza dengan budaya kerja dalam sesetengah agensi kerajaan yang kurang berorientasikan output (Abdeldayem & Al Dulaimi 2022).

5.3 Kelebihan Penswastaan Kepada Rakyat

Pada akhirnya, rakyat sebagai pengguna perkhidmatan awam merupakan pihak yang paling terkesan baik secara langsung mahupun tidak langsung. Apabila dilaksanakan dengan pengawasan yang rapi, penswastaan mampu meningkatkan taraf hidup rakyat dan memperkukuh hubungan antara kerajaan dan masyarakat.

Salah satu kelebihan utama ialah peningkatan kualiti perkhidmatan. Menurut Tan (2012), penswastaan sistem bekalan air di Malaysia memperlihatkan peningkatan dari segi keandalan dan kebolehcapaian, walaupun disertai cabaran tertentu. Dalam persekitaran kompetitif, firma swasta lebih terdorong untuk memastikan kepuasan pelanggan bagi mengekalkan kelangsungan operasi.

Selain itu, pelaburan swasta yang masuk dalam sektor awam membantu memperluaskan infrastruktur dan liputan perkhidmatan, terutamanya di kawasan luar bandar dan terpencil. Hon et al. (2014) menekankan bahawa penswastaan dalam industri air telah berjaya meningkatkan akses kepada sumber air bersih di kawasan yang dahulunya terpinggir.

Dari sudut kos, meskipun terdapat kebimbangan mengenai peningkatan bayaran, terdapat juga kes setrelah penswastaan, apabila disertakan dengan kawal selia yang telus, berjaya mengurangkan kos kepada pengguna. Ini berlaku apabila firma dapat menjimatkan kos melalui kecekapan operasi dan inovasi (Martin 2001).

Penswastaan juga memupuk budaya perkhidmatan yang lebih responsif terhadap aduan dan kehendak pelanggan. Firma yang mengabaikan keperluan pengguna berisiko kehilangan pelanggan kepada pesaing. Oleh itu, strategi berorientasikan pelanggan sering menjadi keutamaan dalam sektor yang telah diswastakan (Lai et al. 2018).

Akhir sekali, penswastaan boleh memperluaskan pilihan kepada rakyat. Dengan lebih ramai penyedia perkhidmatan, pengguna mempunyai kuasa untuk memilih berdasarkan harga, mutu dan keberkesanan perkhidmatan. Ini bukan sahaja memberikan kuasa kepada rakyat, malah mendorong penyedia perkhidmatan untuk sentiasa menambah baik tawaran mereka (Sheshinski & López-Calva 2000).

6. Kelemahan Penswastaan

6.1 Kelemahan Penswastaan dari Perspektif Umum

Dari sudut dasar dan struktur institusi negara, penswastaan tidak selalunya membawa kepada pembaharuan yang dicanangkan. Di Malaysia, sebagai contoh, proses penswastaan sering kali dikaitkan dengan budaya rent-seeking atau ketirisan yang memanfaatkan golongan elit politik dan ekonomi dan bukannya memperbaiki sistem perkhidmatan negara secara menyeluruh. Jeff Tan (2007) menegaskan bahawa dasar penswastaan di Malaysia telah kerap dimanipulasi oleh kelompok berkepentingan yang mempunyai akses kepada kuasa politik, menyebabkan wujudnya struktur ekonomi yang tidak seimbang serta menyuburkan kronisme.

Di samping itu, kelemahan institusi pengawalseliaan menjadi salah satu punca utama kegagalan penswastaan dalam mencapai matlamat kecekapan dan ketelusan. Dalam konteks negara membangun, pelaksanaan penswastaan sering dilakukan tanpa rangka kerja penguatkuasaan yang mantap. Haque (1996) menyatakan bahawa kelemahan dalam sistem pemantauan dan kawal selia ini membolehkan penyedia perkhidmatan swasta bertindak sesuka hati tanpa perlu mematuhi standard perkhidmatan yang ditetapkan. Akibatnya, penswastaan yang sepatutnya memberi manfaat kepada negara akhirnya hanya mengalirkan keuntungan kepada segelintir pihak, manakala pengguna dan negara menanggung risiko.

Lebih membimbangkan ialah apabila penswastaan dijadikan alat politik. LS Beh (2010) menegur bahawa kerjasama awam-swasta di Malaysia dalam beberapa kes telah dimanipulasi demi tujuan patronaj politik, apabila kontrak besar diberikan kepada penyokong kerajaan tanpa melalui proses yang telus dan adil. Keadaan ini menghakis kepercayaan rakyat terhadap dasar kerajaan dan merosakkan integriti sistem pentadbiran negara.

6.2 Kelemahan Penswastaan dalam Konteks Sektor Awam

Dalam konteks perkhidmatan awam pula, penswastaan telah menimbulkan pelbagai kesan yang mempersoalkan keberkesanan dasar ini. Sebagai contoh, sektor utiliti seperti bekalan air yang telah diswastakan di perngkat negeri di Malaysia menunjukkan masalah dari segi penurunan kualiti dan konsistensi perkhidmatan. Tan (2012) menggariskan bagaimana penswastaan sektor air bukan sahaja gagal memperbaiki perkhidmatan, malah memperburuk keadaan dengan gangguan bekalan, kenaikan tarif dan kegagalan pelaburan dalam infrastruktur penting.

Tambahan pula, sifat sektor swasta yang berasaskan keuntungan menyebabkan mereka cenderung mengutamakan kawasan dan perkhidmatan yang memberikan pulangan tinggi dan mengabaikan lokasi yang kurang menguntungkan seperti kawasan luar bandar atau komuniti terpencil. Martin (2001) menunjukkan bahawa ini menghasilkan jurang dalam akses kepada perkhidmatan asas dan meningkatkan ketidaksamarataan sosial. Dalam erti kata lain, penswastaan berisiko meminggirkan golongan yang memerlukan sokongan paling besar daripada kerajaan.

Dari segi pengurusan sumber manusia, penswastaan turut menjejaskan struktur kerja dan motivasi penjawat awam. Yaakob et al. (2012) menekankan bahawa proses penswastaan menyebabkan gangguan kepada sistem pengambilan pekerja, pencairan nilai profesionalisme dalam perkhidmatan awam dan penghakisan semangat penjawat awam untuk berkhidmat kepada masyarakat. Lebih memburukkan keadaan, peralihan tanggungjawab kepada pihak swasta selalunya tidak disertai dengan pemantauan dan pembangunan kapasiti yang mencukupi di pihak kerajaan tempatan, sekali gus menjejaskan keupayaan mereka untuk melaksanakan projek dan perkhidmatan dengan berkesan (Saron & Jaafar 2022).

Kesemua ini menunjukkan bahawa, walaupun penswastaan berpotensi membawa kecekapan, tanpa mekanisme pelaksanaan yang kukuh dan keupayaan institusi yang stabil, ia boleh mengakibatkan kerosakan struktur dalam sektor awam seterusnya mengurangkan kepercayaan rakyat terhadap keupayaan kerajaan untuk mengurus keperluan asas mereka.

6.3 Kelemahan Penswastaan dari Perspektif Rakyat

Akhir sekali, kelemahan paling ketara dari penswastaan boleh dilihat dalam kehidupan harian rakyat biasa. Salah satu aduan yang paling umum ialah peningkatan kos perkhidmatan selepas penswastaan dilaksanakan. KS Jomo (2019) mengkritik bagaimana caj perkhidmatan yang dahulunya ditanggung kerajaan kini dipindahkan sepenuhnya kepada pengguna, termasuk bagi perkhidmatan asas seperti air dan elektrik. Kenaikan ini memberi tekanan kepada isi rumah, khususnya dalam kalangan golongan berpendapatan rendah dan sederhana yang bergelut dengan kos sara hidup.

Lebih membimbangkan, apabila keuntungan menjadi keutamaan, golongan rentan seperti warga miskin bandar, orang kurang upaya dan masyarakat luar bandar sering terpinggir. Koutronas (2020) menyatakan bahawa dalam sistem yang tidak mengutamakan perlindungan sosial, kumpulan-kumpulan ini mudah kehilangan akses kepada perkhidmatan yang sepatutnya menjadi hak asas mereka.

Selain itu, aspek kebajikan pekerja turut menjadi korban penswastaan. Apabila organisasi diswastakan, struktur pekerjaan berubah secara drastik. Kikeri (1998) melaporkan bahawa banyak pekerja awam yang ditukar ke sektor swasta menghadapi ketidakstabilan kerja, kontrak jangka pendek dan kehilangan faedah seperti pencen dan perlindungan kesihatan. Dalam jangka masa panjang, ini menimbulkan implikasi besar terhadap kesejahteraan sosial dan psikologi pekerja serta ahli keluarga mereka.

Kesan-kesan ini bukan sahaja dirasai oleh individu, malah oleh masyarakat secara keseluruhan, apabila wujud rasa tidak puas hati, kehilangan kepercayaan terhadap institusi dan ketidakseimbangan dalam agihan hasil pembangunan.

7. Implikasi terhadap Perkhidmatan Awam

Dari sudut perkhidmatan awam, penswastaan TNB dan TM menunjukkan pencapaian dari segi kecekapan operasi dan kemajuan teknologi. Namun begitu, orientasi keuntungan sering kali bertembung dengan tanggungjawab sosial khususnya dari segi kawal selia tarif, akses di kawasan luar bandar dan tanggungjawab penyediaan perkhidmatan sejagat (Lee 2011; Thillainathan 2022).

Tambahan pula, perubahan terhadap tenaga kerja awam memberi kesan jangka panjang terhadap nilai dan etika perkhidmatan awam. Proses penstrukturan semula telah mengakibatkan ketidaktentuan kerja dan memperkenalkan mentaliti korporat yang menukar matlamat “berkhidmat kepada rakyat” kepada “melayani pelanggan” (Hazman & Maniam 2018). Ini mencerminkan pergeseran identiti institusi awam apabila dipacu oleh logik pasaran.

Isu tadbir urus turut menjadi perhatian penting. Kritikan terhadap amalan kronisme dimana kontrak dan pemilikan berkait rapat dengan elit politik menandakan kelemahan dalam proses demokrasi dan ketelusan. Seperti yang dijelaskan oleh Jomo dalam Malaysian Eclipse: Economic Crisis and Recovery (2001), penswastaan boleh berubah menjadi instrumen pengukuhan kuasa elit sekiranya tidak dikawal dengan tegas dan telus (Epstein 2001).

8. Cadangan

Penswastaan yang tidak disertai dengan kawalan dan akauntabiliti institusi berisiko merosakkan prinsip keadilan sosial, mengehadkan akses golongan rentan dan melemahkan struktur perkhidmatan awam. Krisis air di Selangor serta penswastaan sistem kereta api di United Kingdom membuktikan bahawa keuntungan sektor swasta tidak semestinya selari dengan kepentingan awam sekiranya tiada kerangka kawal selia yang teguh (Pollitt & Bouckaert 2011).

Justeru, bagi menjadikan penswastaan sebagai mekanisme pembangunan yang inklusif dan lestari, beberapa cadangan polisi utama perlu dipertimbangkan.

8.1 Mekanisme Kawal Selia Kukuh

Kerajaan perlu mewujudkan badan pengawas bebas yang bertanggungjawab memantau harga, kualiti dan liputan perkhidmatan yang diswastakan. Model kawal selia berasaskan insentif seperti yang digunakan oleh Suruhanjaya Tenaga (ST) dalam mengawal tarif elektrik TNB boleh dijadikan contoh (Norlee at el. 2023). Model serupa perlu diperluas ke sektor seperti air dan penjagaan kesihatan.

8.2 Tender Terbuka dan Audit Bebas

Segala proses penswastaan harus dijalankan secara telus melalui sistem tender terbuka. Penyertaan syarikat tempatan dan antarabangsa akan menjamin persaingan sihat, manakala audit bebas oleh badan seperti Jabatan Audit Negara dapat mengekang kronisme. Penswastaan PLUS Expressway yang dikritik kerana kepentingan politik menjadi pengajaran penting (Wan Abdullah 2010).

8.3 Model Hibrid (Public-Private Partnership)

Untuk sektor perkhidmatan asas, pendekatan Public-Private Partnership(PPP) dapat mengimbangi kecekapan sektor swasta dengan tanggungjawab sosial sektor awam. Contohnya, reformasi semula Indah Water Konsortium (IWK) selepas pengambilalihan kerajaan membuktikan bahawa PPP berfungsi dengan baik apabila dikawal dengan piawaian perkhidmatan dan pemantauan prestasi (Abdul Aziz 2001).

8.4 Perlindungan Akses Sejagat

Dasar penswastaan mesti disertai komitmen perkhidmatan sejagat. Syarikat swasta wajib menyampaikan perkhidmatan kepada kawasan pedalaman atau kurang menguntungkan. Kegagalan dasar air di Chile membuktikan pentingnya universal service obligation sebagai prasyarat dasar (Baer 2014). Di Malaysia, pelaksanaan Dana Perkhidmatan Sejagat (USP) oleh MCMC merupakan langkah ke hadapan dalam mengekalkan keupayaan akses digital.

9. Kesimpulan

Penswastaan bukanlah formula mutlak kepada semua masalah pentadbiran. Kejayaannya sebagai alat reformasi bergantung kepada kerangka dasar yang mampu mengimbangi efisiensi pasaran dengan keadilan sosial. Dengan gabungan kawal selia yang berkesan, mekanisme tender yang telus dan perlindungan kepada golongan terpinggir, penswastaan dapat menjadi pemangkin pembangunan ekonomi yang inklusif serta sejajar dengan aspirasi keadilan dalam penyampaian perkhidmatan awam

Rujukan

• Abdeldayem, M. M., & Al Dulaimi, S. H. 2022. Public sector reform in emerging economies: Does privatisation matter? Human Systems Management 41(1): 73-85. https://doi.org/10.3233/HSM-211204
• Abdul Aziz, A. R. 2001. Unraveling of BOT Scheme: Malaysia’s Indah Water Konsortium. Journal of Construction Engineering and Management. 127(6):457.
• Aligica, P. D. 2015. Public Administration, Public Choice and the Ostroms: the achievements, the failure, the promise. Public Choice. 163(1): 111-127.
• Aucoin, P. 1990. Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums. Governance. 3(2): 115-137.
• Baer, M. 2014. Private Water, Public Good: Water Privatization and State Capacity in Chile. Studies in Comparative International Development. 49:141-167.
• Barzelay, M. 2001. The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley: University of California Press.
• Beh, L. S. 2010. Development and distortion of Malaysian public-private partnerships–Patronage, privatised profits and pitfalls. Australian Journal of Public Administration. 69(S1): S74–S84.
• Brune, N., Garrett, G. & Kogut, B. 2004. The International Monetary Fund and the Global Spread of Privatization. IMF Staff Papers. 51(2): 195-219.
• Dunleavy, P., & Hood, C. 1994. From old public administration to new public management. Public Money & Management. 14(3): 9–16. https://doi.org/10.1080/09540969409387823
• Epstein, G. 2001. Review of Malaysian Eclipse: Economic Crisis and Recovery oleh K. S. Jomo. Challenge. 44(6): 113–123.
• Firidin, E., 2022. Public Administration and Public Choice Theory. Dlm. Parlak, B. & Dogan, K. C. (pnyt.). The Handbook of Public Administration,hlm. 17-32. Lyon: Livre de Lyon.
• Grossman, G., Pierskalla, J., Dean, E. B. 2017. Government Fragmentation and Public Goods Provision. The Journal of Politics. 79(3).
• Haque, M. S. 1996. Public service under challenge in the age of privatization. Governance. 9(2): 186–216. https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.1996.tb00238.x
• Hazman, S. A. & Maniam, K. 2018. From Customer Satisfaction to Citizen Satisfaction: Rethinking Local Government Service Delivery in Malaysia. Asian Social Science.4(11): 87-92.
• Hon, L. Y., Tan, H. B. & Lee, C. 2014. Productivity, Efficiency and Privatization in the Malaysian Water Industry. Journal of Southeast Asian Economies. 31(2): 292-312.
• Jomo, K. S. 2002. Privatization’s Distributional Impact in Malaysia. Anjuran Initiative for Policy Dialogue: Privatization Task Force. University of Columbia, 18 September.
• Jomo, K. S. 2019. Privatization Solution Worse than Problem. The Real News Network, 14 Mei. https://therealnews.com/privatization-solution-worse-than-problem
• Kikeri, S. 1998. Privatization and Labor: What Happens to Workers When Governments Divest? World Bank Technical Paper. No. 396: Februari 1998.
• Koutronas, E. 2020. Social Protection for All: The Next Step for the Malaysian Welfare. West Virginia University. 23 June.
• Lai, F. W., Muhammad Kashif S., Yeong, Y. C. & Chin, Y. W. 2018. Revisiting Privatization and Economic Growth in Malaysia: An Empirical Examination. SHS Web of Conferences. 2018(56): 10.
• Lane, J. E. 2002. New public management: An introduction. London: Routledge.
• Lee, C. 2011. Privatization of infrastructure services in Malaysia. Dlm. Rasiah, R. (pnyt.). Malaysian Economy: Unfolding Growth and Social Change,hlm. 277-294. Shah Alam: Oxfort Fajar.
• Lee, H. A. 2010. Privatization in Malaysia: Regulation, Rent-seeking and Policy Failure oleh Jeff Tan. Journal of Social Issues in Southeast Asia. 25(2): 281-287.
• Malaluan, N. A. 2014. Can ‘public’ survive corporatization? The case of TNB in Malaysia. Dlm. McDonald, D. A. (pnyt.). Rethinking Corporatization and Public Services in the Global South,hlm. 136-153. London: Zed Books.
• Martin, B. 2001. Privatization of municipal services: Potential, limitations and challenges for the social partners. Kertas kerja International Labour Organization. WP175. Geneva, Ogos 2001.
• Mathiasen, D. G. 1999. The new public management and its critics. International Public Management Journal. 2(1): 90–111.
• Mengiste, B. W. 2020. Public choice theory: Its application and challenges in public-sector. International Journal of African and Asian Studies. 2020(66): 9-16.
• Muthiah, S. 1995. Privatization and restructuring of the electric power sector in Malaysia: Implications for public policy. Tesis Sarjana Jabatan Kejuruteraan Sivil dan Alam Sekitar, Massachusetts Institute of Technology.
• Nguyen, T. A. & Hall, D. 2018. Economic benefits of public services. Real World Economics Review.2028(84): 100-153.
• Norlee Husnafeza Ahmad, Nofri Yenita Dahlan, Nor Erne Nazira Bazin, Yusrina Yusof & Arni Munira Markom. 2023. Modelling base electricity tariff under the Malaysia incentive-based regulation framework using system dynamics. International Journal of Electrical and Computer Engineering. 13(2): 1231-1240.
• Ostrom, V., & Ostrom, E. 1971. Public choice: A different approach to the study of public administration. Public Administration Review. 31(2): 203–216.
• Pollitt, C. & Bouckaert, G. 2011. Public management reform: A comparative analysis-New public management, governance, and the neo-Weberian state. Edisi ke-3. UK: Oxford University Press.
• Saron, N. N. M., Jaafar, M. N. & Sukereman, A. S. 2022. Challenges in privatization development projects under local government in Malaysia. IOP Conference Series: Earth and Environmental Science. 1067(1): 012084.
• Sheshinski, E. & López-Calva, L. F. 2000. Privatization and its benefits: Theory, evidence, and challenges. CESifo Economic Studies. 49(3): 429-459.
• Siddiquee, N. A. & Mohamed, M. Z. 2007. Paradox of public sector reforms in Malaysia: A good governance perspective. Public Administration Quarterly 31(3): 284–313.
• Sun, Q. & Tong, W. H. S. 2002. Malaysia privatization: A comprehensive study. Financial Management. 31(4): 79–105.
• Tan, J. 2007. Privatization in Malaysia: Regulation, rent-seeking and policy failure. New York: Routledge.
• Tan, J. 2012. The pitfalls of water privatization: Failure and reform in Malaysia. World Development. 40(12): 2552–2563.
• Thillainathan, R. 2022. Privatisation of power generation in Malaysia: Impact on the entry of Malays into power business. Malaysian Journal of Economic Studies.59(1): 71-91.
• Trezzini, B. 2000. Malaysia’s political economy: Politics, patronage and profits by Edmund Terence Gomez and Jomo K. S. Institute of Southeast Asia Studies. 2000: 620-623.
• Wan Abdullah, N. R. 2010. Public sector reform in Malaysia – addressing the inequalities? Kertas kerja seminar 28th International Congress of Administrative Sciences. Anjuran IIAS-IASIA. Bali, Indonesia, 12-17 Julai.
• Yaakob, A. F., Salleh, A. & Jusoff, K. 2012. Malaysian civil service: Problems and challenges. UiTM Terengganu E-Academia Journal. 1(1):132-146.

Unless expressly indicated, materials published on WIRA.my have not undergone formal academic peer review. Analysis and commentary represent the author’s interpretation and should not be read as institutional policy positions.